Najwyższa Izba Kontroli sprawdziła urzędy kontroli skarbowej oraz urzędy skarbowe, jak kontrolowały firmy z kapitałem zagranicznym. Okazało się, że skarbówka nie przeprowadziła wystarczających działań, które skutecznie zapobiegłyby uchylaniu się od opodatkowania przez podmioty z udziałem kapitału zagranicznego, poprzez transferowanie dochodów poza polski system podatkowy. Jednocześnie NIK zwraca uwagę, że w polskim systemie podatkowym wciąż nie ma klauzuli generalnej przeciwko unikaniu opodatkowania.
Brak kontroli wynikała w dużej mierze z braku przygotowania organów podatkowych – zwraca uwagę w swoim raporcie NIK. Podczas kontroli stwierdzono, że organy podatkowe oraz organy kontroli skarbowej nie były należycie przygotowane do prowadzenia kontroli prawidłowości rozliczeń z budżetem państwa podmiotów z udziałem kapitału zagranicznego. Przeprowadzono jedynie nieliczne kontrole weryfikujące legalność transferu dochodów przez podmioty gospodarcze. Niewielka liczba kontroli w podmiotach działających w skali międzynarodowej wynikała głównie z tego, że urzędy kontroli skarbowej i urzędy skarbowe przy planowaniu kontroli koncentrowały się, zgodnie z zaleceniami Ministra Finansów, na zwalczaniu nieprawidłowości w podatku od towarów i usług. Przyczyną niewystarczających działań w tym zakresie były też:
• brak systemowych narzędzi umożliwiających typowanie do kontroli podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo,
• brak lub ograniczony dostęp do baz danych porównawczych umożliwiających ocenę, czy ceny stosowane w transakcjach pomiędzy podmiotami powiązanymi odbiegają od wartości rynkowych,
• niewystarczające przygotowanie pracowników do badania trudnych merytorycznie zagadnień.
Jest szansa na zmianę?
Jak podaje NIK – w 2014 roku odnotowano prace nad uszczelnieniem polskiego systemu podatkowego oraz nad wypracowaniem podejścia jednostek podległych Ministrowi Finansów do kontroli podmiotów dokonujących transferu dochodów uległy przyspieszeniu. Minister Finansów zidentyfikował ryzyka związane z rozliczaniem podatku dochodowego przez podmioty z udziałem kapitału zagranicznego oraz przygotował zmiany legislacyjne, mające na celu wyeliminowanie mechanizmów agresywnego planowania podatkowego. Zmiany zmierzające do ograniczenia zmniejszania podstawy opodatkowania w podatku dochodowym i transferu dochodów poza polski system podatkowy były spójne z rozwiązaniami zalecanymi przez organy Unii Europejskiej oraz Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Wprowadzone lub zainicjowane przez Ministra Finansów zmiany legislacyjne, zmierzające do uszczelnienia systemu podatkowego i przeciwdziałania unikaniu opodatkowania, dotyczyły m.in.:
• opodatkowania dochodów zagranicznej spółki kontrolowanej przez polskich podatników - zmiany weszły w życie od dnia 1 stycznia 2015 r.,
• wprowadzania do umów o unikaniu podwójnego opodatkowania klauzul zapobiegających wykorzystywaniu postanowień umownych lub ograniczających ich stosowanie w przypadku tworzenia sztucznych struktur lub przeprowadzania transakcji, w których głównym celem jest skorzystanie z preferencji przyznawanych w tych umowach,
• włączenia spółki komandytowo-akcyjnej do zakresu podmiotowego ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych - zmiany weszły w życie od dnia 1 stycznia 2014 r.
Klauzula generalna przeciwko unikaniu opodatkowania
NIK zwraca również uwagę, że w polskim systemie podatkowym wciąż nie ma klauzuli generalnej przeciwko unikaniu opodatkowania. Klauzula to rozwiązanie prawne stosowane wobec podatników podejmujących fikcyjne działania gospodarcze i tworzących sztuczne konstrukcje prawne, które mają im przynieść znaczne korzyści podatkowe. Negatywne zjawisko unikania opodatkowania istnieje w każdym kraju o gospodarce rynkowej, a klauzula generalna jest jednym z najczęściej spotykanych sposobów zwalczania tego zjawiska w krajach rozwiniętych. Wprowadzenie klauzuli jest zalecane przez Komisję Europejską i OECD. W wielu krajach (np. Francja, Niemcy, Irlandia, Szwecja, Kanada) rozwiązania wprowadzające ogólną klauzulę przeciwko unikaniu opodatkowania funkcjonują od wielu lat. Minister Finansów przygotował projekty rozwiązań prawnych, które pozwolą na wprowadzenie ogólnej klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania, jednak ze skierowanego w czerwcu 2015 roku do Sejmu projektu zmiany ustawy Ordynacja podatkowa - klauzula przeciwko unikaniu opodatkowania została wyłączona. Ministerstwo Finansów zakłada, że klauzula znajdzie się w projekcie nowej ordynacji podatkowej, którą przygotowuje Komisja Kodyfikacyjna Ogólnego Prawa Podatkowego. Komisja, w założeniach nowej ordynacji podatkowej z marca 2015 r., przyjęła, że przepisy ogólnego prawa podatkowego powinny zawierać klauzulę przeciwko unikaniu opodatkowania. Takie unormowanie wyznaczy granice dopuszczalnej optymalizacji podatkowej. Będzie skutecznym instrumentem ochrony interesów fiskalnych państwa oraz narzędziem urzeczywistniania zasady równości i sprawiedliwości w sferze aktywności gospodarczej podatników. Zdaniem Komisji klauzula powinna mieć zastosowanie do wszystkich podatków, z wyjątkiem podatku od towarów i usług. Niezależnie od prac nad zmianą ustawy Ordynacja podatkowa, Minister Finansów w związku z przyjętą 27 stycznia 2015 r. zmianą dyrektywy dotyczącej opodatkowania spółek dominujących i zależnych, przygotował projekt nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, wdrażającej do krajowego porządku prawnego ogólną klauzulę przeciwko nadużyciom. Państwa członkowskie UE mają wdrożyć nowe przepisy dyrektywy do końca 2015 r. W ocenie NIK ogłoszenie przez Prezesa Rządowego Centrum Legislacji (RCL) ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. z 2014 r. poz. 1328) nastąpiło z naruszeniem art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który stanowi, że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. Przy publikowaniu tej ustawy nie stwierdzono zaniedbań ze strony Ministerstwa Finansów. Zgodnie z prawem do zadań RCL należy zapewnienie koordynacji działalności legislacyjnej Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów i innych organów administracji rządowej oraz zapewnienie obsługi prawnej Rady Ministrów poprzez wydawanie, z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej oraz Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Od RCL należy więc oczekiwać profesjonalnych działań na każdym etapie procesu legislacyjnego, w tym na etapie ogłaszania aktów normatywnych. Takie działania powinny doprowadzić do bezzwłocznego ogłoszenia Ustawy tak, aby jej przepisy dotyczące kontrolowanych spółek zagranicznych, weszły w życie najpóźniej z dniem 1 stycznia 2015 r. Zdaniem NIK odpowiedzialność za ogłoszenie Ustawy ze zwłoką ponosi Prezes RCL, jako kierownik jednostki, na której spoczywały opisane wyżej zadania.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 2014 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw wydanym w dniu 3 października 2014 r. w związku z czym zawarte w niej przepisy dotyczące kontrolowanych spółek zagranicznych weszłyby w życie z dniem 1 lutego 2015 r., tj. niezgodnie z intencją projektodawcy. Skutkiem tego przepisy nie miałyby zastosowania do podatników kontrolujących spółki zagraniczne, których rok podatkowy rozpocząłby się od 1 stycznia 2015 r. Błąd Rządowego Centrum Legislacji został naprawiony. 6 października 2014 r. pod obrady Sejmu wniesiony został poselski projekt ustawy zmieniającej ustawę z dnia 29 sierpnia 2014 r. Uchwalona 21 października 2014 r, ustawa umożliwiła wejście w życie przepisów o zagranicznych spółkach kontrolowanych na zasadach ogólnych, czyli od 1 stycznia 2015 r.
(źr. za inf. NIK)
