Spór między organem nadzorującym a inwestorem oraz niejasności w relacjach spółek inwestorskich były głównymi przyczynami fiaska budowy terminalu LNG w Świnoujściu. To spowodowało, że Polska wciąż nie może odbierać dostaw skroplonego gazu i przesyłać go po regazyfikacji do odbiorców. Spółki GAZ-SYSTEM oraz PLNG, odpowiedzialne za kluczowe działania związane z tą inwestycją, nieprawidłowo realizowały część swoich zadań – wynika z raportu Najwyższej Izby Kontroli. Również nadzór nad procesem budowy terminalu LNG ze strony właściwych ministerstw okazał się niewystarczający. W efekcie gazoport w Świnoujściu nie został oddany do użytkowania ani na koniec czerwca 2014 r. (czyli w terminie przyjętym w umowie z głównym wykonawcą), ani też do końca 2014 r. (czyli w terminie wynikającym z aneksu do umowy). NIK ocenił negatywnie brak skuteczności w terminowej realizacji inwestycji.
Opóźnienia w realizacji inwestycji terminalu w Świnoujściu przesuwają termin rozpoczęcia odbioru dostaw gazu LNG z Kataru oraz rodzą ryzyko utraty środków UE, wykorzystanych do współfinansowania inwestycji. Terminal regazyfikacyjny skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu wraz z instalacjami, urządzeniami i obiektami, niezbędnymi dla jego uruchomienia i funkcjonowania, nie został oddany do eksploatacji do końca 2014 r., czyli w terminie gdy miały rozpocząć się dostawy gazu LNG dla PGNiG SA.
Bariery biurokartyczne
Budowa terminalu w Świnoujściu została zainicjowana na podstawie uchwały Rady Ministrów w roku 2006. Jednak do roku 2009 nie podjęto prac legislacyjnych niezbędnych do usunięcia barier przeszkadzających w realizacji inwestycji. Była to jedna z szeregu przyczyn prowadzących do opóźnień w budowie gazoportu w Świnoujściu. Ważną przyczyną opóźnień okazał się też spór między Transportowym Dozorem Technicznym (TDT) a wykonawcą inwestycji (Generalnym Realizatorem Inwestycji). Sprowadzał się on początkowo do ustalenia, które odcinki rurociągów podlegają ustawowej inspekcji TDT, a które tylko ocenie zgodności (certyfikacji). NIK zwrócił uwagę, że w trakcie realizacji inwestycji TDT występował w podwójnej roli, co stwarzało sytuację konfliktu interesów. TDT wykonywał ustawowe zadania inspekcyjne w stosunku do wykonawcy (Generalnego Realizatora Inwestycji) w zakresie dozoru technicznego i równocześnie opłacany przez wykonawcę (Generalnego Realizatora Inwestycji) wykonywał dla niego, na podstawie umowy cywilnej, ocenę zgodności urządzeń z wymaganiami technicznymi (certyfikował urządzenia w obrębie terminalu).
Konflikt interesów stał się szczególnie widoczny w momencie wystąpienia rozbieżności dotyczących rozwiązania zawartej umowy cywilnej i powstałego z tego powodu sporu sądowego między TDT a Generalnym Realizatorem Inwestycji. Ministrowie nadzorujący inwestycję nie potrafili doprowadzić do zakończenia przedłużającego się sporu o zakres kompetencji nadzoru technicznego nad budową terminalu LNG między Generalnym Realizatorem Inwestycji a Transportowym Dozorem Technicznym, co prowadziło do dalszych opóźnień.
Upadłość spółek inwestorskich
Kolejną przyczyną powstania opóźnień było ogłoszenie upadłości spółek wchodzących w skład Grupy PBG, jednego z członków konsorcjum Generalnego Realizatora Inwestycji oraz ogłoszenie upadłości bezpośredniego wykonawcy robót spawalniczych Gazociągu Świnoujście-Szczecin. NIK stwierdził że spółki GAZ-SYSTEM oraz PLNG realizowały swoje zadania niezgodnie z przyjętym harmonogramem. Dwa z czterech zadań inwestycyjnych (Terminal LNG oraz Gazociąg Świnoujście-Szczecin) zostały znacznie opóźnione na skutek wielu nieprawidłowości, które głównie polegały na:
• nieskutecznym nadzorze wykonywanym przez GAZ-SYSTEM oraz PLNG w stosunku do wykonawców co skutkowało odstępstwami od projektu budowlanego oraz wadliwym wykonywaniem niektórych prac budowlanych przy budowie terminalu LNG, co powodowało konieczność wprowadzenia korekt wydłużających czas realizacji inwestycji;
• nieskutecznym egzekwowaniu przez GAZ-SYSTEM oraz PLNG od wykonawców prawidłowego i terminowego wykonywania obowiązków wynikających z umów;
• błędach popełnionych przez GAZ-SYSTEM oraz PLNG przy zawieraniu aneksów do umów z wykonawcami (np. nie wprowadzono prawnych i organizacyjnych narzędzi, które pomagałyby w określeniu winy wykonawcy, nienależycie zabezpieczono interes inwestora w sprawach dotyczących zmian terminów ukończenia prac budowlanych, nie wskazano konkretnych rozwiązań prowadzących do przyśpieszenia robót);
Nieskuteczne były też działania Spółki GAZ-SYSTEM jako koordynatora inwestycji. NIK odnotowował, że spółka ta stworzyła formalne podstawy do koordynowania budowy, rekomendowała nawet przedsięwzięcia usprawniające proces budowy oraz monitorowała realizację inwestycji, jednak nie posiadała wystarczających instrumentów do egzekwowania pożądanych działań ze strony uczestników procesu inwestycyjnego. To stało się główną przyczyną nieskutecznej koordynacji.
Kontrola NIK wykazała również inną ważną przeszkodą do prawidłowego realizowania zadań - skomplikowaną podległość realizatorów całego projektu. Podmioty realizujące poszczególne zadania (terminal, infrastruktura portowa, nabrzeże, gazociąg) podlegały różnym ministrom, co nie ułatwiało im harmonijnej współpracy. Przygotowanie i realizacja skomplikowanych projektów inwestycyjnych, o znaczeniu strategicznym, wymaga od administracji rządowej dysponowania zasobem kadrowym o wysokich kwalifikacjach. Bez tego rodzaju zasobu, który dokonywałby na bieżąco analiz oraz weryfikacji opinii i stanowisk uczestników procesu inwestycyjnego, nadzór ze strony administracji rządowej staje się nieskuteczny. Nie dysponując wsparciem eksperckim na najwyższym poziomie trudno jest bowiem zidentyfikować kluczowe ryzyka i zaproponować środki prowadzące do ich minimalizacji lub usunięcia.
Wyspecjalizowane kadry umożliwiłyby aktywny nadzór nad inwestycją, rozpoznawanie zagrożeń, ocenę i weryfikację podejmowanych przedsięwzięć zaradczych, przecinanie sporów, wyjaśnianie stanowisk, szybkie reagowanie na zaistniałe problemy. Wyposażenie koordynatora w instrumenty prawne pozwalające na skuteczną egzekucję wypracowanych rozwiązań prowadziłoby zaś do sprawniejszego pokonywania pojawiających się przeszkód. Niestety obu tych elementów - kluczowych dla inwestycji strategicznych - w wypadku budowy gazoportu zabrakło.
(źr. Raport NIK)
